УТВЕРЖДЕНЫ
постановлением мэра
города Архангельска
от 23.07.2009 №291
Основные направления бюджетной и налоговой политики
муниципального образования "Город Архангельск"
на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов
Основные направления бюджетной и налоговой политики муниципального образования "Город Архангельск" (далее - основные направления бюджетной и налоговой политики) на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов разработаны в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Положением о бюджетном процессе в муниципальном образовании "Город Архангельск", утвержденным решением Архангельского городского Совета депутатов от 17.12.2008 № 807.
I. Основные итоги бюджетной и налоговой политики
в 2008 году и начале 2009 года
Изменение экономической конъюнктуры, вызванное мировым финансовым кризисом, наложили отпечаток на исполнение городского бюджета.
Кризисные тенденции оказали существенное негативное влияние на динамику поступления основных доходных источников городского бюджета уже в IV квартале 2008 года, в итоге плановые назначения по доходам за 2008 год не были исполнены в полном объеме. Основной причиной невыполнения плановых назначений по налоговым и неналоговым доходам явилось снижение темпов роста налога на доходы физических лиц и невыполнение плана приватизации муниципального имущества в связи с исключением из Прогнозного плана приватизации муниципального имущества 38 объектов недвижимости. Невыполнение плана по доходамнегативно сказалось и на исполнении расходной части городского бюджета. В результате исполнение городского бюджета за 2008 год по доходам по отношению к плановым показателям составило 98 процентов, а по расходам – 90 процентов.
В 2009 году резкое снижение поступления налоговых и неналоговых доходов в условиях кризисной ситуации в экономике потребовало значительно скорректировать городской бюджет на текущий год. Налоговые и неналоговые доходы городского бюджета были сокращены на 1,0 млрд. рублей, а осуществляемые за счет них расходы на 1,4 млрд. рублей.
Влияние экономического кризиса внесло некоторые коррективы и в реализацию поставленных целей и задач бюджетной и налоговой политики. При этом в 2008 году и начале 2009 года осуществлялись действия по следующим направлениям:
1. В целях снижения роста задолженности по налоговым и неналоговым доходам в 2008 и 2009 годах продолжена работа с налогоплательщиками, плательщиками иных обязательных платежей, имеющими задолженность перед городским бюджетом, работодателями, выплачивающими заработную плату ниже прожиточного минимума, хозяйствующими субъектами, имеющими убытки в результате финансово-хозяйственной деятельности.
2. Обеспечивается реализация социальных гарантий работникам бюджетной сферы.
В 2008 году обеспечено повышение заработной платы работников муниципальных бюджетных учреждений на 14 процентов с 01 февраля. В 2009 году обеспечено достижение уровня их заработной платы не ниже установленной минимальной заработной платы в Архангельской области в размере 5 329 рублей.
3. Продолжается реализация приоритетных национальных проектов, направленных на модернизацию образования и здравоохранения, а также в области жилищного строительства.
Привлекаются, также, средства Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. В 2008 году начата реализация Программы проведения капитального ремонта многоквартирных домов и Программы переселения граждан из аварийного жилищного фонда, реализация которых осуществляется за счет средств указанного фонда, областного и городского бюджетов.
4. Правовая база муниципального образования "Город Архангельск" (далее – город Архангельск) приводится в соответствие с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Утверждено концептуально новое Положение о бюджетном процессе в городе Архангельске, направленное на регулирование бюджетных правоотношений в рамках компетенции органов местного самоуправления. Принят целый комплекс муниципальных правовых актов и приказов соответствующих участников бюджетного процесса, направленных на модернизацию процессов составления и исполнения городского бюджета.
5. Продолжено совершенствование программно-целевых методов при планировании и расходовании средств городского бюджета.
Установлен новый порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств городского бюджета, их формирования и реализации, а также предусмотрена необходимость проведения ежегодной оценки эффективности их реализации.
II. Цели и задачи бюджетной и налоговой политики на 2010 год
и плановый период 2011 и 2012 годов
Бюджетная и налоговая политика на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов должна быть ориентирована на адаптацию городского бюджета и бюджетного процесса к изменившимся условиям, с учетом преемственности базовых целей и задач, поставленных в основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2009 – 2011 годы.
Главными целями бюджетной и налоговой политики на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов являются обеспечение социальной и экономической стабильности, сбалансированности и устойчивости городского бюджета в условиях сокращения собственных доходных источников.
Исходя их поставленных целей необходимо обеспечить решение следующих основных задач:
1) осуществлять бюджетное планирование исходя из консервативной оценки доходного потенциала;
2) создать условия для сохранения налогооблагаемой базы городского бюджета в сложившихся экономических условиях;
3) обеспечить сдерживание роста расходов городского бюджета путем оптимизации расходных обязательств города Архангельска и повышения эффективности использования ограниченных финансовых ресурсов;
4) обеспечить реалистичность и гарантию исполнения принятых бюджетных обязательств.
III. Основные направления бюджетной и налоговой политики
на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов в области доходов городского бюджета
Бюджетная и налоговая политика на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов отражает преемственность ранее поставленных целей и задач бюджетной и налоговой политики в области доходов и будет направлена на сохранение и развитие налоговой базы в сложившихся экономических условиях.
Достижение указанной задачи будет осуществляться за счет реализации мероприятий по следующим направлениям:
повышение эффективности управления муниципальной собственностью и ее более рациональное использование;
активизация процесса оформления земельных участков под многоквартирными жилыми домами в общую долевую собственность собственников помещений многоквартирного жилого дома;
повышение качества администрирования налоговых и неналоговых доходов городского бюджета;
продолжение работы по сокращению задолженности по налогам и сборам перед городским бюджетом, предотвращению фактов выплаты "теневой" заработной платы и роста задолженности по заработной плате;
максимальное приближение прогнозов поступления доходов городского бюджета к реальной ситуации в экономике.
Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений должна быть направлена на отстаивание интересов города Архангельска по сохранению доходной базы и активное привлечение в городской бюджет межбюджетных трансфертов.
Для решения поставленных задач главным администраторам средств городского бюджета необходимо:
добиваться полноценного финансового обеспечения государственных полномочий за счет средств областного бюджета;
обеспечивать своевременную защиту бюджетных заявок и предложений по участию в областных целевых программах в соответствующих отраслевых исполнительных органах государственной власти Архангельской области.
IV. Основные направления бюджетной политики на 2010 год
и плановый период 2011 и 2012 годов в области расходов
городского бюджета
В отношении расходов городского бюджета бюджетная политика на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов скорректирована исходя из сложившейся экономической ситуации и будет направлена на оптимизацию и повышение эффективности расходов городского бюджета.
Главной задачей при формировании городского бюджета на 2010 год и среднесрочного финансового плана на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов является формирование такого объема расходов, который бы соответствовал реальному прогнозу налоговых и неналоговых доходов и объему поступлений от других бюджетов бюджетной системы, исходя из необходимости минимизации размера дефицита городского бюджета.
В целях реализации поставленных целей и задач необходимо осуществить действия по следующим направлениям:
1. Минимизация бюджетных рисков
В целях обеспечения сбалансированности городского бюджета, стабильности и устойчивости выполнения действующих расходных обязательств города Архангельска возникает необходимость ограничения размера бюджетного дефицита. При формировании проекта городского бюджета на 2010 год прогнозируемый дефицит городского бюджета следует предусмотреть в пределах 4 процентов общего годового объема доходов городского бюджета без учета объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Решение этой задачи в первую очередь подразумевает планирование расходов городского бюджета исходя из консервативной оценки доходного потенциала.
Снижение доходов городского бюджета и необходимость соблюдения объективно обусловленных ограничений размера дефицита городского бюджета определяют потребность перехода к режиму жесткой экономии средств городского бюджета. В связи с чем требуют пересмотра ранее принятые на перспективу сценарные условия для расчета расходов городского бюджета, предусматривающие ежегодное увеличение бюджетных ассигнований.
При этом приоритетами в расходовании средств городского бюджета на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов становятся:
обеспечение своевременности и полноты выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы;
концентрация ресурсов на решении вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности объектов социальной и коммунальной инфраструктуры.
2. Обеспечение режима экономного и рационального использования средств городского бюджета
В 2010 году собственные возможности городского бюджета не позволят осуществить увеличение оплаты труда работникам бюджетной сферы и органов местного самоуправления, а также денежного довольствия военнослужащих по сравнению с действующими в 2009 году условиями. В то же время бюджетным учреждениям для стимулирования повышения качества их работы предоставлены права по переходу на новые системы оплаты труда при проведении мероприятий по оптимизации расходов городского бюджета.
В целях обеспечения сбалансированности расходных обязательств города Архангельска с доходными возможностями городского бюджета придется отказаться от необязательных в текущей ситуации затрат. При этом режим жесткой экономии бюджетных средств следует обеспечить не только за счет прямого сокращения непервоочередных и неприоритетных расходов, но и за счет повышения эффективности использования средств городского бюджета, а также за счет концентрации бюджетных ресурсов на решении вопросов местного значения.
В связи с чем необходимо в короткий срок провести инвентаризацию расходных обязательств города Архангельска, пересмотрев сроки их реализации и объемы финансового обеспечения, а также отказаться от реализации задач, не носящих первоочередной характер.
В первую очередь требуется привести в соответствие с реальными возможностями городского бюджета действующие городские целевые программы.
При планировании и осуществлении бюджетных инвестиций необходимо сосредоточить бюджетные ресурсы на объектах с высокой степенью готовности и повысить эффективность их использования за счет перехода на современные принципы осуществления бюджетных инвестиций.
Следует обеспечить взвешенный подход к увеличению и принятию новых расходных обязательств города Архангельска. Принятие расходных обязательств должно осуществляться только при наличии соответствующих финансовых возможностей на весь период их действия и при условии тщательного анализа их ожидаемой эффективности. При этом, в целях предотвращения постоянного роста расходов городского бюджета увеличение или принятие новых расходных обязательств должно сопровождаться реструктуризацией или сокращением действующих расходных обязательств.
3. Повышение качества оказания муниципальных услуг (выполнения работ)
Несмотря на режим жесткой экономии средств городского бюджета необходимо обеспечить кардинальное повышение качества предоставления гражданам муниципальных услуг (выполнения работ), в первую очередь за счет применения современных методов предоставления муниципальных услуг (выполнения работ).
Начиная с 2010 года следует обеспечить переход от системы финансирования сети бюджетных учреждений исходя из фактических затрат к финансовому обеспечению оказания муниципальных услуг (выполнения работ) на основе муниципальных заданий.
В связи с чем главные распорядители средств городского бюджета должны изменить подходы к планированию и использованию бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг (выполнение работ), предусмотрев внедрение в практику своей работы муниципальных заданий.
Одновременно следует активизировать работу по стандартизации и регламентации муниципальных услуг, использованию нормативов финансовых затрат.
Следует также создавать стимулы для муниципальных учреждений к обеспечению экономии материальных ресурсов, используемых для оказания муниципальных услуг. В частности, значительное внимание необходимо уделить повышению энергоэффективности в зданиях муниципальных бюджетных учреждений.
4. Повышение эффективности использования ресурсов при закупках товаров и услуг для муниципальных нужд
При осуществлении муниципальных закупок следует обеспечить оптимизацию сроков и организационных процедур размещения заказов, а также снижение расходов за счет пресечения практики необоснованного завышения цен.
Необходимо обратить особое внимание на совершенствование механизма муниципальных закупок, который должен на деле способствовать развитию конкуренции и одновременно противодействовать злоупотреблениям при их осуществлении.
5. Совершенствование механизмов программно-целевого метода бюджетного планирования
Следует обеспечить развитие различных инструментов программно-целевого планирования. В течение 2010 года необходимо создать методологическую базу для внедрения в практику ведомственных целевых программ.
Требуется также и дальнейшее совершенствование системы оценки эффективности реализации целевых программ, обеспечивающей контроль за соответствием показателей целевых программ и итогов их выполнения, а также применение результатов указанной оценки для корректировки или досрочного прекращения реализации неэффективных и нерезультативных целевых программ.
В связи с особенностями установления и финансового обеспечения публичных нормативных обязательств, а также использованием нормативов финансовых затрат для расчета бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг необходимо осуществить инвентаризацию мероприятий действующих целевых программ. Долгосрочные целевые программы должны быть ориентированы на решение системных проблем социально-экономического развития города и не должны содержать обязательств публично-нормативного характера.
6. Совершенствование управления исполнением городского бюджета
Управление исполнением городского бюджета должно способствовать повышению эффективности расходования средств городского бюджета и обеспечивать ритмичность и сбалансированность финансовых потоков.
В целях обеспечения ритмичности исполнения городского бюджета все необходимые меры для организации его исполнения должны приниматься своевременно и реализовываться максимально оперативно. Все решения должны опираться на отлаженные бюджетные процедуры и высокий уровень бюджетной дисциплины.
В частности, главные распорядители средств городского бюджета при исполнении городского бюджета должны обеспечить качество и строгое соблюдение установленных сроков подготовки проектов муниципальных правовых актов, обеспечивающих осуществление расходов городского бюджета. Необходимо более ответственно подходить и к принятию бюджетных обязательств.
Также нельзя допустить, чтобы бюджетные учреждения служили источником неплатежей. В связи с чем следует обеспечить своевременность и полноту выплаты заработной платы работникам муниципальных бюджетных учреждений и оплаты ими коммунальных услуг, а также осуществлять контроль за состоянием кредиторской задолженности по этим обязательствам. Особое внимание должно быть уделено контролю за обоснованностью расчетов по оплате коммунальных услуг за счет средств городского бюджета.
V. Долговая политика
Долговая политика города Архангельска в 2010 году и плановом периоде 2011 и 2012 годов будет продолжать строиться на принципах безусловного исполнения и обслуживания принятых долговых обязательств города Архангельска в полном объеме и в срок.
Прогнозируемое поступление доходов городского бюджета на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов не позволит сформировать бездефицитный бюджет. При этом основными источниками финансирования дефицита городского бюджета будут служить заемные средства.
Вместе с тем, муниципальный долг, обусловленный дефицитом городского бюджета и необходимостью обеспечения расходных обязательств города Архангельска, не должен привести к нарушению установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации ограничений.
Основной задачей проводимой долговой политики является минимизация расходов на обслуживание государственного долга и сохранение объема долговых обязательств на экономически безопасном уровне с учетом всех возможных рисков.
Для достижения поставленных целей и задач необходима реализация следующих направлений:
своевременность исполнения долговых обязательств города Архангельска;
недопущение увеличения расходов городского бюджета на обслуживание муниципального долга за счет пеней и штрафов;
проведение работы с финансовым органом Архангельской области по привлечению бюджетных кредитов как наиболее выгодных с точки зрения долговой нагрузки на бюджет;
привлечение кредитных ресурсов на оптимально возможный период времени и в форме кредитной линии;
планомерное снижение долговой нагрузки на городской бюджет в среднесрочной перспективе.
VI. Финансовый контроль
Бюджетная политика в области финансового контроля на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов будет направлена на совершенствование муниципального финансового контроля и обеспечение комплексного взаимодействия между всеми органами муниципального финансового контроля.
1. В целях совершенствования действующего механизма муниципального финансового контроля необходимо:
обеспечить совершенствование правовых и методологических основ муниципального финансового контроля;
усилить ответственность главных распорядителей средств городского бюджета за обеспечением результативности использования средств городского бюджета и повышением качества муниципальных услуг (работ);
повысить качество информации, формируемой в бухгалтерской отчетности в соответствии с нормами (требованиями) бюджетного законодательства Российской Федерации.
2. В условиях ограниченности бюджетных ресурсов повышается роль контрольных функций всех участников бюджетного процесса. Финансовая дисциплина сейчас нужна на всех стадиях бюджетного процесса – от планирования бюджетных ассигнований до формирования бюджетной отчетности.
При этом первостепенное значение приобретают контроль за эффективностью использования средств городского бюджета и создание превентивной системы, препятствующей нецелевому использованию средств.
Мероприятия по обеспечению контроля за целевым и эффективным использованием средств городского бюджета должны быть направлены на:
установление единых требований к проведению контрольных мероприятий;
обеспечение жесткого контроля за недопущением образования необоснованной кредиторской задолженности;
соблюдение законодательства Российской Федерации о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;
осуществление мониторинга эффективности (измеримого результата) предоставления муниципальных услуг (выполнения работ).
При этом контроль за целевым расходованием бюджетных средств должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов, оценкой эффективности использования бюджетных средств. Его содержание должно состоять не только в фиксации факта выделения и расходования средств городского бюджета, но и в подтверждении достижения эффекта, на который рассчитывали при принятии решений об их выделении.
Следует также более активно использовать такие способы предупреждения нецелевого использования бюджетных средств как проведение обучающих семинаров (совещаний) по вопросам финансового контроля, подготовку обзорных писем о результатах проведенных контрольных мероприятий с рекомендациями.
3. Особое внимание должно быть уделено контролю за:
отсутствием кредиторской задолженности по принятым бюджетным обязательствам, в первую очередь по заработной плате и коммунальным услугам;
обоснованностью ценообразования на оплачиваемые (компенсируемые) из городского бюджета работы, товары, услуги;
использованием предоставляемых за счет средств городского бюджета бюджетных инвестиций;
исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства городского бюджета;
полнотой и своевременностью представляемой отчетности.