Конституция Российской Федерации статьей 43 закрепила право каждого гражданина на образование, установив обязательным основное общее образование. При этом гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.(1)

В федеральном законе «Об образовании» (статья 5) конкретизируются государственные гарантии прав граждан Российской Федерации в области образования. В частности, в пунктах втором и третьем данной статьи подчеркивается, что государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность начального общего, среднего (полного) общего образования, которая обеспечивается путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условия для получения образования. (2)

Нетрудно заметить принципиальное отличие положений статьи 43 Конституции Российской Федерации и статьи 5 федерального закона «Об образовании». Речь идет о предоставлении государством гарантий по получению гражданами полного среднего образования. В статье 31 федерального закона «Об образовании» определяется ответственность органов местного самоуправления за реализацию гражданами своего права на получение обязательного основного общего образования. С учетом данного положения федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 6 к числу вопросов местного значения относит организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования. (3)

В законе Архангельской области «Об образовании» (пункт 3 статья 1) устанавливается, что органы государственной власти Архангельской области гарантируют гражданам области бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Статья 18 закона, посвященная компетенции исполнительных органов государственной власти Архангельской области, не содержит правовой нормы об ответственности этих органов за создание условий, обеспечивающих получение гражданами среднего (полного) образования. Согласно статье 19, на органы местного самоуправления возлагается задача организации, содержания и развития, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений.(4)

Принятие данных статей областного закона «Об образовании», по существу, закрепило результаты так называемой «ускоренной» муниципализации общеобразовательных учреждений в Архангельской области, т.е. передачи учреждений образования из государственной собственности в муниципальную собственность. На некоторых ее аспектах необходимо остановиться более подробно.

Закон РСФСР от 21 ноября 1990 года «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» установил порядок формирования муниципальной собственности. Согласно статье второй, местные Советы городского и районного уровней определяли перечень предприятий, организаций и имущества для передачи в свою муниципальную собственность. На его основе проводилась их инвентаризация и оценка, составлялись соответствующие протоколы согласования с вышестоящими и нижестоящими Советами депутатов. На следующем этапе местные Советы вносили в вышестоящие Советы, органы государственного управления, предприятия, учреждения и иные организации предложения о передаче в муниципальную собственность предприятий, организаций, учреждений, а также иных объектов, относящихся к государственной собственности и имеющих особо важное значение для обеспечения коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения, функционирования местного хозяйства. Решение о составе муниципальной собственности, находящейся в ведении местного Совета народных депутатов при соблюдении указанной процедуры и условий принимал вышестоящий Совет народных депутатов. (5)

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (пункт 1 статьи 63, пункт 1 статьи 74) наделял районную и городскую администрации полномочиями по управлению всеми учреждениями народного образования, находящимися в ведении района, города. В то же время пункт 3 статьи 37 названного закона устанавливал, что в муниципальной собственности могут находиться (выделено нами – А.К.) учреждения народного образования. (6)

Муниципальная собственность в сфере образования формировалась за счет учреждений, которые содержались за счет бюджетов районных, городских Советов народных депутатов. К примеру, в муниципальную собственность города Архангельска в соответствии с решением Архангельского областного Совета народных депутатов от 22 ноября 1991 года были переданы 64 школы, 4 детских дома, 47 детских дошкольных учреждений, центр профориентации Октябрьского района, санаторная школа-интернат (п. Цигломень), дома пионеров Исакогорского и Соломбальского районов. На начало 2000/01 учебного года за счет городского бюджета содержалось 78 общеобразовательных школ, в том числе 5 начальных, 12 основных (девятилетних), 56 средних (полных).(7)

В целом по Архангельской области, согласно данным областного комитета государственной статистики, на начало 2001/2001 учебного года 44,7% от общей численности дневных общеобразовательных школ, находившихся в собственности муниципальных образований, составляли средние школы. В то же время в государственной собственности этого субъекта Российской Федерации они отсутствовали.

Возникает правовая коллизия. Органы местного самоуправления за счет бюджетов муниципальных образований вынуждены обеспечивать получение гражданами полного среднего образования в муниципальных средних общеобразовательных учреждениях. При этом правовой механизм, который устанавливал ответственность органов государственной власти Архангельской области за выполнение пункта 3 статьи 5 федерального закона «Об образовании» в части предоставления гарантий гражданам на получение среднего (полного) образования, не выработан.

Не решает эту проблему функционирующая система межбюджетных отношений, так как отсутствует соответствующая нормативная правовая база, которая не только регулировала финансовые потоки в сфере образования. Но и устанавливала ответственность исполнительных органов государственной власти региона за предоставление гарантий органам местному самоуправлению в части финансирования учреждений, осуществляющих предоставление гражданам услуг по получению ими среднего (полного) образования.

На решение некоторых аспектов обозначенной нами проблемы направлен Указ Президента Российской Федерации от 28 декабря 2001 года «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования». В нем, в частности, Правительству Российской Федерации необходимо до 1 июля 2002 года представить предложения по изменению порядка финансирования государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования. В то же время Указ Президента Российской Федерации предписывает исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации оказывать помощь органам местного самоуправления по финансированию муниципальных образовательных учреждений основного общего образования. Заметим, что в данном акте ничего не говорится о финансовой поддержке муниципальных бюджетов, за счет которых обеспечивается бесплатное получение гражданами среднего (полного) образования. (8)

Органы местного самоуправления в Архангельской области фактически в сфере образования выполняют функцию, которая не относится к предметам ведения муниципальных образований. Предоставление услуг граждан по получению ими полного среднего образования не входит в их компетенцию. Скорее, ее следует отнести к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Последние, как предписывает статья 132 Конституции Российской Федерации, могут наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. (9)

Следовательно, администрация Архангельской области должна была разработать и внести на рассмотрение Архангельского областного Собрания депутатов проект областного закона «О наделении органов местного самоуправления Архангельской области отдельными государственными полномочиями по обеспечению условий деятельности муниципальных общеобразовательных учреждений услуг в части предоставления гражданам услуг для получения полного среднего образования». Однако данный закон до настоящего времени не принят и в ближайшем времени, вряд ли будет разработан.

Правда, можно предложит и другой вариант решения данной проблемы. Статья 19 закона Архангельской области «Об образовании» к компетенции органов местного самоуправления относит передачу в установленном законом порядке функций в образовании и учреждений образования для финансирования за счет средств государственных бюджетов в случае невозможности финансирования муниципальным бюджетом. (10)

К сожалению, органы государственной власти региона ограничились очередной декларацией. Закон остается не разработанным, хотя именно в нем ощущают острую потребность органы местного самоуправления, муниципальные общеобразовательные учреждения.

В сложившейся ситуации федеральное законодательство в области образования позволяет органам государственной власти и органам местного самоуправления осуществлять более тесное взаимодействие в решении вопроса о предоставлении гарантии гражданам в получении бесплатного среднего (полного) образования.

Пункт 1 статьи 11 федерального закона «Об образовании» допускает совместное учредительство образовательных учреждений. При этом изменение состава учредителей функционирующих муниципальных образовательных учреждений возможно лишь в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования. Федеральный закон от 16 мая 1995 года «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» (статья 3), допускает возможность изменения состава учредителей образовательных учреждений только в одном случае. Речь идет о включении в его состав учредителей из числа представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления. (11)

С учетом вышеизложенных норм федеральных законов органы государственной власти и органы местного самоуправления Архангельской области могут выступать в качестве соучредителей именно тех общеобразовательных учреждений, на которые, в соответствии с их Уставом, возлагается задача предоставления гражданам услуг в области среднего (полного) образования. Вопрос об ответственности каждого из учредителей перед образовательным учреждением, решается в соответствии с пунктом 3 статьи 11 федерального закона «Об образовании», который предусматривает заключение договора между ними в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В рамках договора необходимо четко определиться по нескольким принципиальным вопросам:

- о правовом статусе общеобразовательного учреждения;

- об ответственности учредителей по содержанию общеобразовательного учреждения;

- об управлении общеобразовательным учреждением.

Согласно статье 120 части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации, учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально - культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии со статьей 296 настоящего Кодекса. Особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами. (12)

Как известно, федеральное законодательство об образовании предусматривает, что по своему статусу образовательное учреждение может быть государственным, муниципальным, негосударственным. Вместе с тем в нем не содержится правовой нормы о правовом статусе образовательного учреждения, если его учредителями, к примеру, выступают органы государственной власти и органы местного самоуправления. Могут ли при совместном учредительстве органы местного самоуправления передавать средние (полные) общеобразовательные школы из собственности муниципального образования в государственную собственность субъекта Российской Федерации, или они сохранят свой прежний правовой статус? Допускает ли закон формирование смешанной государственно-муниципальной формы собственности в сфере образования? На эти вопросы федеральный закон «Об образовании» не дает. Не содержит ответов на него и закон Архангельской области «Об образовании».

На наш взгляд, органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления, выступающие в качестве учредителей средних общеобразовательных учреждений различных организационно-правовых форм (средняя школа, гимназия, лицей, школа старших классов и др.), могут определять правовой статус каждого из них в соответствии с договором об его учреждении. В договоре фиксируется ответственность каждого из учредителей перед учреждением в части финансирования его деятельности, создания материально-технической базы учреждения, обеспечения социальных гарантий и льгот субъектов образовательного учреждения, предусматриваемых федеральным и региональным законодательством об образовании, а также ответственность образовательного учреждения за качество предоставляемых образовательных услуг и выполнение государственного образовательного стандарта.

В условиях экономической нестабильности и неудовлетворительного финансового положения большинства муниципальных образований органы местного самоуправления, по нашему мнению, должны нести ответственность перед населением, субъектами сферы образования в части предоставления объектов муниципальной собственности под учреждения среднего (полного) образования и их содержании (кроме выплаты заработной платы работникам образования); в развитии материально-технической базы этих учреждений; в создании работникам образовательных учреждений нормальных жилищно-бытовых условий и т.п.

Органы государственной власти могли бы взять на себя ответственность по выплате заработной платы работникам средних общеобразовательных учреждений; по обеспечению учреждений научно-методической литературой, наглядными и учебными пособиями; по компьютеризации средних школ, по проведению их аттестации и государственной аккредитации, по подготовке и переподготовке педагогических кадров.

Органы исполнительной власти Архангельской области в соответствии с пунктом 6 статьей 7 Устава Архангельской области имеют право заключения договоров с органами местного самоуправления по отдельным вопросам. Вполне возможно допустить до принятия соответствующих региональных законов в сфере образования возможность заключения договоров с администрациями муниципальных образований, в которых предусмотреть ответственность каждой из сторон в части обеспечения гарантий гражданам Архангельской области по получению среднего полного образования.

Литература

1. Конституция Российской Федерации. – М.: Известия, 1993.- С16.
2. Федеральный закон «Об образовании» от 10.07.92 № 3266 –1// Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. - № 3.- Ст.150.
3 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // М.: Издание Государственной Думы, 1995. - С. 9.
4. Областной закон «Об образовании» от 03.04.1996 № 38-22-ОЗ // Волна. - 1996.- 10 мая.
5. Закон РСФСР от 21.11.1990 № 343-1 «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. – 1990. - № 26. – Ст. 322.
6. Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. – 1991. - № 29. – Ст. 1010.
7. Архангельск: от выборов до выборов: информационно-аналитический сборник. – Архангельск: облкомстат, 2000. –С.54.
8. Указ Президента Российской Федерации от 28 декабря 2001 года № 1501 «О неотложных мерах по улучшению финансирования общеобразовательных учреждений основного общего образования» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. - № 53. – Ст.5150.
9. Конституция Российской Федерации. – М.: Известия, 1993.- С.53.
10. Областной закон «Об образовании» от 03.04.1996 № 38-22-ОЗ // Волна. - 1996.- 10 мая.
11. Федеральный закон «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. - № 21. – Ст.1992.
12. Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. - № 32. - Cт.3301