В современной практике государственного и муниципального управления вопрос об образовании как объекте управления недостаточно проработан как в правовом, так и в научно-теоретическом плане. А это, в свою очередь, отражается на характере и содержании деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в данной сфере жизни российского общества.

В федеральном законе "Об образовании" в качестве объектов управления можно выделить образование, систему образования, область образования. В статье первой речь идет о государственной политике в области образования. Следовательно, вполне возможно рассматривать ее в качестве объекта управления. Глава третья вышеназванного закона называется "Управление системой образования". Положения статей данной главы позволяет сделать вывод о том, что система образования является объектом управления со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, а также соответствующих органов управления образованием. Наконец, во многих статьях федерального закона (см. например, статью 37) используется понятие "органы управления образованием", а не системой образования.

И все же, как показывает более детальное изучение федерального закона "Об образовании", других нормативно-правовых актов государство в лице своего законодательного органа Федерального Собрания Российской Федерации избрало объектом своего управления именно образование. Это подтверждается, во-первых, названием федеральных законов. В них основополагающим понятием выступает образование, под которым "понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). (1)

В целях обеспечения этого процесса государство создает соответствующую систему образования. Она представляет собой совокупность взаимодействующих:

• преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности;
• сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов;
• органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.

Принятые федеральные законы юридически закрепляют право государства на управление процессом воспитания и обучения российских граждан в системе образования страны, отдельного региона, конкретного муниципального образования. Нетрудно заметить, что на смену установки КПСС на партийное руководство народным образованием в Советском Союзе предложена новая концепция государственно-муниципального управления образованием в Российской Федерации. При всех позитивных изменениях, которые нашли свое отражение в федеральном и законодательстве об образовании, сохраняется основополагающий принцип в отношениях между государством и образованием - право первого вмешиваться в процесс обучения и воспитания своих граждан.

В федеральных законах "Об образовании", "Об утверждении федеральной программы развития образования" кроме понятий образование, область образования, система образования употребляются и другие: сфера образования, образовательная сфера, образовательное пространство, образовательная деятельность, образовательно-профессиональная деятельность.

Вполне логично предположить, что при использовании данных терминов следует исходить из официального толкования основополагающего понятия образование, которое дается в соответствующем федеральном законе. Как нам представляется, такой подход будет не совсем оправдан, ибо в общественных науках имеют место и другие точки зрения в вопросах о сущности и содержании образования, о его роли и месте в жизнедеятельности человека, социальных общностей и групп, в жизни общества и государства.

Исследователи под образованием понимают:

• процесс и результат развития личности, формирования человека как целого в процессе его деятельности;
• вид человеческой практической, познавательной и социальной деятельности;
• ценность в системе ценностей человека, общества;
• сферу жизнедеятельности человека, определенных социальных групп, связанную с передачей и получением знаний;
• социально-экономическая систему;
• отрасль социальной сферы экономики;
• социальный институт;
• область духовного производства;
• сферу общественной жизни (сферу жизни общества).

В рамках данной статьи не представляется возможным дать обстоятельный анализ каждого из вышеприведенных определений понятия образования.

Мы не разделяем точку зрения исследователей, рассматривающих образование в трактовке федерального закона как объекта управления со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. Следует также заметить, что образование более емкое понятие и нельзя его сводить только к процессу воспитания и обучения. Скорее речь может идти об образовании как совокупности процессов, в ходе которых происходит развитие человека, его социализация и формирование как личности. Вряд ли управление этими процессами можно отдавать государству, создаваемым им органам власти и управления, как это сделано в федеральном законе "Об образовании".

По нашему глубокому убеждению, в системе государственного и муниципального управления именно сфера образования. является объектом управления Она рассматривается нами, с одной стороны, как сфера жизнедеятельности ее субъектов, а с другой - как социально-экономическая система, призванная обеспечивать условия жизнедеятельности субъектов и одновременно удовлетворять образовательные потребности человека, населения, общества, государства .

В масштабе страны, общества сфера образования представляет собой сферу общественной жизни, сферу жизни общества, его подсистему; на уровне региона - социально-экономическую подсистему, являющуюся отраслью экономики и составным элементом социальной структуры территориального сообщества; в муниципальном образовании -сеть образовательных и иных организаций, в той или иной мере удовлетворяющих образовательные потребности населения и обеспечивающих условия жизнедеятельности субъектов образовательных учреждений.

Сложившийся в социально-философской, педагогической и исторической литературе взгляд на образование как на область духовной сферы жизни общества ориентировал исследователей на анализ проблем, связанных, прежде всего, с обеспечением и совершенствованием учебно - воспитательного процесса в учреждениях образования, повышения роли школы в коммунистическом воспитании подрастающего поколения и молодежи.

Эта область в официальных источниках называлась просвещением, народным просвещением, народным образование Под ней понималась система воспитательно - образовательных и культурно- просветительских учреждений и мероприятий, направленных на всестороннее удовлетворение потребностей всего народа в знаниях и культуре.

В экономической и статистической науках эта область относилась к числу отраслей народного хозяйства и видов деятельности в непроизводственной сфере, которая имела свой бюджет, инфраструктуру и несколько органов управления его подсистемами ( союзно - республиканские органы : министерства просвещения, высшего и среднего специального образования, культуры, Государственный комитет по профессионально - техническому образованию; соответствующие республиканские министерства и комитеты ).

Вместе с тем следует подчеркнуть, что далеко не все специалисты в области образования согласны с этой точкой зрения. Так, по мнению авторов доклада " Реформа образования в России и государственная политика в сфере образования", сохраняющийся во многом взгляд на образование как на непроизводственную сферу должен быть изменен. Образование - это важнейшая сфера духовного производства человека, интеллектуального и нравственного потенциала общества.(2,20)

Противоречивость предлагаемого подхода заключается в том, что образование, с одной стороны, определяется авторами как сфера духовного производства, а с другой - как неотъемлемая часть рыночной экономики.(3,46-47) Практически они признают, что система образования является отраслью экономики, с помощью которой создаются условия, обеспечивающие процесс обучения и воспитания граждан в обществе. Правда, не уточняется, к какой отрасли экономики она относится (производственной, непроизводственной).

Нам импонирует другая точка зрения. Ряд исследователей относят систему образования к числу отраслей социальной сферы экономики, Последняя включает в себя экономические объекты и виды экономической деятельности, непосредственно касающиеся образа жизни людей, потребления, благ, услуг, удовлетворения конечных запросов человека, семьи.(4,104-105) Обратим внимание на очень существенный момент .Речь идет об экономической деятельности государства, органов государственной власти и местного самоуправления, которую вряд ли можно считать идентичной понятию образовательной деятельности.

Система образования как отрасль социальной сферы экономики призвана обеспечивать условия жизнедеятельности ее субъектов, т.е. тех видов образовательной и социальной деятельности, которые позволяют им удовлетворять свои жизненные ( материальные и духовные) потребности.

Создание этих условий предполагает формирование и развитие соответствующей возможностям общества системы образования, На уровне региона она представляет собой социально-экономическую систему со своей инфраструктурой- (сеть образовательных и иных учреждений всех типов, независимо от формы собственности; материальную базу производственного и непроизводственного назначения - учебные корпуса, общежития, столовые, жилье для работников сферы образования, объекты культурно - социального назначения и др.) .

Государство в лице своих органов управления должно выступать в качестве гаранта, обеспечивающего создание необходимых условий для развития системы образования как отрасли социальной сферы экономики. При этом часть своих функций оно может передавать органам местного самоуправления: строительство и содержание образовательных учреждений, формирование сети учреждений образования, обеспечение условий для их работы, решение вопросов жизнедеятельности субъектов сферы образования.

Органы государственной власти и местного самоуправления по отношению к сфере образования как объекту управления призваны:

• обеспечивать необходимые условия жизнедеятельности субъектов сферы образования;
• создавать инфраструктуру образовательного комплекса как отрасли социальной сферы экономики, способной удовлетворять образовательные потребности субъектов сферы образования, населения;
• координировать работу образовательных учреждений независимо от их организационно- правовой формы;
• разрабатывать мероприятия в области социальной политики, направленной на социальную поддержку субъектов сферы образования;
• регулировать отношения между субъектами сферы образования и другими группами населения и другие.

Эффективная реализация возложенных на региональные и местные органы власти полномочий по управлению сферой образования как отрасли социальной сферы экономики возможна при условии максимального учета природно- климатических и социально-экономических особенностей региона, накопленного в нем культурно - исторического потенциала. Речь также идет о непосредственном участии населения, субъектов сферы образования в решении вопросов размещения образовательных учреждений, укрепления материально - технической базы сферы образования, обеспечения условий жизнедеятельности её субъектов.

По нашему глубокому убеждению, в основу концепции политики органов государственной власти и местного самоуправления в сфере образования должен быть положен принцип невмешательства государства в процесс обучения и воспитания граждан, ибо эта функция принадлежит образовательным учреждениям и другим социальным институтам общества (семья, общественные организации). Исходя из данного принципа, можно определить главную цель этой политики. Она состоит в создании таких условий жизнедеятельности субъектов данной сферы, которые бы им позволяли, с одной стороны, наиболее полно удовлетворять потребности в образовательной деятельности, а с другой - максимально адаптироваться в изменившейся социально-экономической и политической обстановке в российском обществе.

В качестве основных стратегических задач политики органов государственной власти и местного самоуправления в регионе можно определить следующие:

• определение роли и места сферы образования как социальной подсистемы в социально-экономическом и культурном развитии Архангельской области;
• разработка основных направлений реструктуризации инфраструктуры сферы образования, которая, с одной стороны, должна наиболее в полной мере удовлетворять потребности населения региона в образовании, а с другой - соответствовать экономическим и финансовым возможностям бюджетов области, муниципальных образований, бюджетов домохозяйств;
• обеспечение экологической и социально-психологической безопасности образовательной деятельности субъектов сферы образования;
• разработка мероприятий, которые помогут сделать региональную систему образования из "закрытой" в "открытую", что предполагает более широкое привлечение населения, родителей, общественных организаций к решению проблем образовательных учреждений на региональном и местном уровнях;
• четкое разграничение функций органов государственной власти и местного самоуправления в управлении региональной системой образования, в материальном и финансовом обеспечении ее деятельности совместно с федеральными органами власти, привлечение средств населения, предпринимательских структур, других организаций и учреждений;
• правовое обеспечение работы образовательных учреждений на территории региона, муниципальных образованиях;
• оказание поддержки руководителям учреждений сферы образования в укреплении сотрудничества и развитии межрегиональных и международных связей между образовательными учреждениями и др.

2. Правовые аспекты управления сферой образования в Архангельской области

Управление образованием в Архангельской области в правовом отношении обеспечивается Конституцией Российской Федерации, федеральными законами "Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", областным законом "Об образовании" и другими нормативно-правовыми актами, принятыми федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Архангельской области, органами местного самоуправления.

В основу вышеназванных правовых актов положена концепция, согласно которой образование рассматривается как целенаправленный процесс воспитания и обучения, обеспечивать который в Архангельской области призвана функционирующая региональная система образования. Она включает в себя:

• образовательные учреждения дошкольного, общего, профессионального и дополнительного образования, коррекционного обучения детей с отклонениями в развитии, воспитания детей-сирот и детей, лишившихся попечения родителей;
• органы управления учреждениями образования;
• научно-исследовательские учреждения, занимающиеся изучением проблем образования.(5)

В числе образовательных учреждений следовало бы также выделить образовательные учреждения для детей, подростков и молодежи, проявивших выдающиеся способности, инновационные образовательные учреждения (лицеи, гимназии).

По организационно-правовым формам образовательные учреждения могут быть:

• государственными (федеральными, областными);
• муниципальными;
• смешанные по формам собственности и (или) учредительства;
• частными.

Управление региональной системой образования осуществляется на следующих уровнях.

Таблица № 1.

Прежде всего подчеркнем государственно-муниципальный и общественный характер управления региональной системой образования. От перестроечной концепции общественно-государственного управления образованием органы власти отказались, предпочитая максимально сосредоточить "бразды управления" в своих руках.

Нынешняя структура управления региональной системой образования отражает те качественные изменения, которые произошли за последнее десятилетие.

Советская система управления образованием в Архангельской области предусматривала четыре уровня управления: областной, городской и районный поселковых и сельских советов, учреждений образования. На каждом из них за местными органами власти и управления образованием закреплялись конкретные функции, причем нижестоящий орган подчинялся вышестоящему и был ему подотчетен. Реформа государственной власти и управления в Архангельской области привела к трехуровневой модели управления системой образования: региональный (областной), муниципальный (местный), образовательных учреждений. Принципиальное отличие формирующейся модели управления образованием состоит в том, что каждый субъект управления наделен в соответствии с законодательством собственной компетенцией. При этом объем полномочий субъекта управления регулируется также нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления, уставами образовательных учреждений.

На органы государственной власти субъекта Российской Федерации возлагается определение и осуществление политики в области образования, не противоречащей политике Российской Федерации в данной сфере. Это положение статьи 29 федерального закона "Об образовании" в силу каких-то обстоятельств не нашло отражение в областном законе "Об образовании". В нем идет речь о разработке и реализации целевых областных программ по вопросам образования, о разработке регионального компонента государственных федеральных общеобразовательных стандартов. Следует заметить, что определение политики в сфере образования и разработка программ тесно взаимосвязаны между собой, но это не одно и то же. По-видимому, органы государственной власти Архангельской области в своей работе не испытывают потребности в разработке собственной региональной политики в сфере образования, ориентируясь "по привычке" на указания и действия федеральных органов государственной власти.

Непосредственное управление образовательными учреждениями, находящимися в муниципальной собственности, возлагается на органы местного самоуправления. Согласно статьи 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (выделено нами - А.К.). Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. (6,7).

В федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 6 п.2 п/п 6) к вопросам местного значения относятся организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования (7).

В статье 19 областного закона "Об образовании" в компетенцию органов местного самоуправления Архангельской области входит:

• разработка, утверждение и реализация муниципальных целевых
• программ развития образования;
• разработка и утверждение местных нормативов и стандартов в области образования;
• формирование муниципальных органов управления образованием, назначение их руководителей (по согласованию с государственными органами получения образованием) и руководителей муниципальных образовательных учреждений, если это предусмотрено Уставом;
• передача в установленном законом порядке функций в образовании и учреждений образования для финансирования за счет средств государственного бюджета в случае невозможности финансирования муниципальным бюджетом.

Весьма существенное значение во взаимоотношениях между органами государственной власти Архангельской области и органами местного самоуправления приобретают вопросы о передаче последними своих полномочий по управлению муниципальными образовательными учреждениями в установленном законом порядке.

Данный подход не соответствует статьям 9, 37 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в которых говорится о создании органами государственной власти субъектов Российской Федерации необходимых материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, об обеспечении муниципальным образованиям минимальных местных бюджетов для выполнения закрепленных за органами местного самоуправления полномочий.(7)

В пункте 1 статьи 8 областного закона "Об образовании" устанавливается, что в структуре местных муниципальных органов самоуправления создаются (выделено нами - А.К.) муниципальные органы управления образованием.

Данное положение, по существу, обязывает органы местного самоуправления создавать в своей структуре органы управления образованием.

Вместе с тем п. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации закрепляет право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. (6, 52). В статье 14 п. 1 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорится о том, что к органам местного самоуправления относятся другие органы, образуемые в соответствии с уставами. При этом в п. 3 статьи 17 указано на недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. (4). Заметим также, что установление компетенции муниципальных органов управления образованием относится к ведению органов местного самоуправления, а не является прерогативой представительного органа государственной власти Архангельской области (см. п. 2 ст. 22 областного закона "Об образовании").

По сути, нарушением Конституции Российской Федерации является положение областного закона "Об образовании", согласно которому назначение руководителей органов управления образованием в муниципальных образованиях производится по согласованию с государственными органами управления образованием. Речь идет об ограничении права муниципальных образований на самостоятельность в формировании органов местного самоуправления. В этом случае, как определено в пункте 3 статьи 7 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" применяются не нормы областного закона "Об образовании", а п. 6 статьи 14, п. 3 статьи 17 упомянутого выше федерального закона.

В п. 2 ст. 22 областного закона "Об образовании" определяется компетенция муниципальных органов управления образованием. Если сравнить указанные полномочия с функциями бывших городских и районных отделов народного образования, то нетрудно увидеть их совпадение по основным вопросам их деятельности. Принципиальное возражение вызывает наделение органов управления образованием в муниципальных образованиях полномочиями по лицензированию и аттестации подведомственных образовательных учреждений, осуществления контроля за качеством обучения. Органы государственной власти Архангельской области создали опасный прецедент, когда муниципальные органы управления образованием получают возможность скрытого или прямого вмешательства в работу муниципальных образовательных учреждений через такие рычаги как лицензирование, контроль за качеством знаний учащихся. Осуществление вышеназванных полномочий, делегированных муниципальными органами управления образованием, на наш взгляд, должны осуществляться государственными (федеральными или областными) органами управления образованием.

3. Социальные проблемы управления сферой образования в регионе

В Архангельской области принята Программа развития образования на 2001 - 2005 годы (далее - Программа). Она представляет собой не только организационную основу политики органов государственной власти, но и является по своей сути официальной концепцией этих органов, определяет перспективы развития системы образования в регионе.

Вне сомнения, что такой подход должен приветствоваться работниками сферы образования, общественностью, родителями. И все же при внимательном изучении принятой администрацией Архангельской области Программы возникает ряд вопросов, ответов на которые данный документ не дает.

Прежде всего обратим внимание на несоответствие названия Программы продекларированной в ней главной цели. В ее названии речь идет о развитии образования в Архангельской области. В то же время главной целью провозглашено обеспечение устойчивого функционирования и развития региональной системы образования в интересах личности, общества и экономики Архангельской области. Вполне закономерен вопрос: на развитие какого объекта направлена Программа: образования или системы образования? Как известно, понятия эти далеко неоднозначные по своей сущности и содержанию.

В Программе практически не проработаны вопросы развития системы образования как отрасли социальной сферы экономики региона. Продекларированная главная цель не подкреплена соответствующим экономическим обоснованием. Неопределенность в перспективах развития экономики Архангельской области вызывает некоторые сомнения в ее способности удовлетворять потребности региональной системы образования. Возникает вопрос: "Насколько темпы развития сферы образования в будущем пятилетии будут соответствовать темпам роста региональной экономики?" Ответа на него Программа не дает.

Не спрогнозирован ориентировочный удельный вес расходов на сферу образования в консолидированном бюджете Архангельской области. А это, в свою очередь, не позволяет определить планируемый уровень финансовой обеспеченности образовательных учреждений.

В подразделе "Финансовое обеспечение программы" в общем плане определены основные направления использования бюджетных и внебюджетных средств, создания благоприятных условий для финансовой деятельности учреждений образования и т.п. Вместе с тем не проработан вопрос о долевом участии органов государственной власти и местного самоуправления Архангельской области в содержании и развитии муниципальных образовательных учреждений. Речь идет об использовании забытого опыта дореволюционной России, когда учредителями земских и городских учебных заведений образования выступали органы государственной и местной власти.

Эффективное использование бюджетных и внебюджетных средств на содержание системы образования в регионе во многом будет зависеть от политики, проводимой органами власти областного и муниципального уровня, по оптимизации инфраструктуры сферы образования. Под ней следует понимать только сокращение сети образовательных учреждений, особенно дошкольного и начального образования. Вопрос стоит о формировании такой сети образовательных учреждений, которая в наибольшей степени отвечала бы потребностям и возможностям всех групп обучающихся.

Как писал Ф.М. Сарагоса, бывший генеральный директор ЮНЕСКО: "Обоснованная продуманная политика в области образования должна охватывать весь процесс - от дошкольного образования до университета, - ибо система образования представляет собой единство, в котором сбой в деятельности одного звена неизбежно сказывается на остальных" (8, 275).

Мы полностью согласны с позицией Ф.М. Сарагосы и считаем, что сфера образования в регионе не может рассматриваться как какой-то набор элементов, самостоятельных звеньев ее инфраструктуры.

Она представляет собой именно систему, которая должна иметь не только единый региональный орган управления этой системой, сводный консолидированный бюджет (не зависимо от источника финансирования - федеральный, муниципальный, частный, смешанный) не для его "дележки", а для анализа финансового положения всех звеньев региональной системой образования, отдельных групп образовательный учреждений.

Одним из направлений финансового обеспечения Программы является расширение практики представления дополнительных образовательных услуг. Если быть точным, то в Программе должен быть поднят вопрос о развитии "рынка" образовательных услуг, оказываемых учреждениями образования, институтом репетиторства и другими организациями, частными лицами. Как показывают результаты проведенных нами социологических опросов выпускников средних общеобразовательных школ областного центра в 1996, 2000 годах конкуренция между участниками рынка становится более жесткой. Если в 1996 году 16,1% респондентов указали, что они пользовались услугами репетиторов, то в 2000 году - уже 27,4%. Почти на пять пунктов (с 44,7% до 49%) вырос за прошедшее пятилетие удельный вес выпускников, занимавшихся на курсах при высших и средних специальных учебных заведениях. По данным опроса 1996 года, 26,2% респондентов занимались дополнительно по отдельным предметам у учителей-предметников, в 2000 году - 35%.

Следует подчеркнуть, что репетиторство охватывает все большее число учащихся школ, так как далеко не всех родителей удовлетворяет уровень общей образовательной подготовки своих детей. У него сложилась социальная база, "кадровый" состав, уровень отношений и связей. Можно представить себе объем финансовых средств, поглощаемый репетиторством из семейных бюджетов. Еще в 70-х годах, по оценкам специалистов в Советском Союзе было два бюджета системы образования: первый - государственный, второй - репетиторский. По нашему мнению, ситуация не изменилась, если не ухудшилась, но не в пользу первого бюджета.

В Программе отсутствует "Социальная политика в сфере образования". Можно говорить лишь об отдельных мероприятиях в этой области. Однако цельного представления об основных направлениях социальной политики органов государственной власти и местного самоуправления в сфере образования Программа не дает.

В качестве одной из задач программы определено "насыщение рынка труда области квалифицированными кадрами". Ее реализация требует от органов государственной власти и местного самоуправления самого пристального внимания к проблемам жизненного и профессионального самоопределения молодежи, особенно выпускников школ. Однако в Программе данный вопрос даже не рассматривается. По-видимому, ее разработчики посчитали, что решение вопросов формирования кадрового потенциала не относится к функциям органов управления образования.

Между тем, как показали итоги опроса выпускников школ 2000 года, в Архангельске каждый второй респондент уехал бы из Архангельской области, если бы ему предоставлялась такая возможность, 36,5% затруднились ответить, 13,5% не поменяли бы свое место жительство.

Сразу же после окончания школы около 80% выпускников планировали поступить в высшие учебные заведения, 11,9% - в средние специальные учебные заведения, 7,4% - в профессиональные училища. При этом почти 88% респондентов выбрали учебные заведения, находящиеся в Архангельской области (в 1985 году - 60,8%).

Нетрудно увидеть, что в силу материальных трудностей большинство выпускников вынуждено получать свою будущую профессию в профессиональных образовательных учреждениях региона. После их окончания при появлении возможности выехать из Архангельской области значительная часть молодых специалистов может покинуть ее пределы.

Чтобы этого не произошло, органы государственной власти и местного самоуправления должны привлечь учреждения образования, предприятия, средства массовой информации для формирования у молодежи, учащихся школ объективного представления о перспективах развития Архангельской области, ее экономическом, социальном и духовном потенциале, уверенности в завтрашнем дне. Результаты опроса выпускников школ Архангельска в 2000 году свидетельствуют о том, что практически каждый второй чувствует уверенность в завтрашнем дне, 22,3% дали отрицательный ответ, 28,3% затруднились ответить на поставленный вопрос.

В Программе практически не затронуты проблемы совершенствования управления системой образования в регионе; реформирования отношений, сложившихся в последнее десятилетие, между органами управления образованием на областном и муниципальном уровнях; между органами управления образованием и подведомственными образовательными учреждениями; между администрациями учреждений образования и педагогическими коллективами; между учащимися и учителями; между родителями обучающихся детей и педагогическими коллективами.

Обобщим вышесказанное. Анализ нормативно-правовых актов, принятых на федеральном и областном уровнях в области образования, "Программа развития образования на 2001 - 2005 годы", изучение сущности и содержания политики, проводимой органами государственной власти и местного самоуправления в сфере образования в регионе в 70-90-х годах двадцатого столетия позволяют нам сделать следующие выводы.

1. Объектом управления со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, как и в советский период российского общества, остается образование, а не сфера образования. Следовательно, в политике государства на федеральном, региональном и местном уровнях неизменным остается курс на его вмешательство в процесс воспитания и обучения своих граждан. По нашему глубокому убеждению, основные функции государства по отношению к образованию своих граждан должно состоять в создании условий, обеспечивающих жизнедеятельность субъектов сферы образования, удовлетворения образовательных потребностей человека, населения.

В государственном и муниципальном управлении объектом управления является сфера образования, за развитие и эффективное использование потенциала этой сферы государство несет ответственность перед своими гражданами.

2. Созданная за последнее десятилетие нормативно-правовая база в сфере образования фактически узаконивает право органов государственной власти и местного самоуправления в процессе воспитания и обучения граждан, закрепляет государственно-муниципальный механизм управления образованием, сохраняет жестко централизованную ведомственную систему органов управления образованием.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что несмотря на существенные недостатки, современное российское законодательство создает правовую базу для формирования системы образования, соответствующей трансформантному российскому обществу.

3. В принятой 29 августа 2000 года "Программа развития образования на 2001 - 2005 годы" определены цели и задачи, основные направления государственной политики в сфере образования региона, ее предполагаемые конечные результаты. В принципе такой подход органов государственной власти Архангельской области вполне оправдан и заслуживает поддержки. В то же время разработанные в Программе мероприятия по развитию образования не увязываются с перспективами социального и экономического развития Архангельской области; с социальной политикой администрации. Из них не совсем понятно как и каким образом предусматривается решение ряда принципиальных вопросов, связанных:

• с совершенствованием функционирующего механизма управления сферой образования в регионе;
• с оптимизацией инфраструктуры региональной системы образования;
• с формированием и развитием рынка образовательных услуг;
• с подготовкой и переподготовкой управленческих кадров для системы образования в регионе и др.

К. Маркс, раскрывая диалектику взаимосвязи между системой образования и обществом, писал: "Для установления правильной системы образования требуется изменение социальных условий, с другой стороны, для того, чтобы изменить социальные условия нужна соответствующая система образования". (9, 595, 597).

Формирование этой системы определяется не только условиями, в которых происходит ее адаптация, но и той политикой, которую проводит по отношению к этой сфере жизни общества органы государственной власти и местного самоуправления.

Литература

1. Федеральный закон "Об образовании" от 10.07.92 № 3266 -1// Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996.- № 3.- Ст.150.
2. Реформа образования в России и государственная политика в сфере образования (исходные позиции, цели, принципы, этапы реформы) // Вестник образования, - 1992.- № 10
3. Программа реформирования и развития системы образования Российской Федерации в условиях углубления социально - экономических реформ // Вестник образования. - 1992.- № 10.
4. Банникова Р.В., Дрегало А.А., Ульяновский В.И. Социальные условия и демографические процессы в Архангельской области. - Архангельск: АГМА, 1995
5. Областной закон "Об образовании" от 03.04.1996 № 38-22-ОЗ // Волна. - 1996.- 10 мая
6. Конституция Российской Федерации. - М.: "Известия", 1993.- С.7.
7. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28.08.95 № 154 - ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995.- № 35.- Ст.3506.
8. Сарагоса Ф.М. Завтра всегда поздно. - М.: Прогресс, 1989 : с.275
9. Маркс К. Запись речей о всеобщем образовании в современном обществе // Маркс К., Энгельс Ф., Соч.: 2-е изд. - т. 16 - с. 595, 597