А.С. Константинов,

кандидат исторических наук

О сущности и содержании категории «муниципальная организация местного самоуправления»

Категория «муниципальная организация местного самоуправления» введена в научный оборот сравнительно недавно. В теоретическом плане она разработана недостаточно, что, в свою очередь, негативно сказывается на ее использовании в практике муниципального управления. Поэтому, представляя свой подход в определении сущности и содержания исследуемой категории муниципальной науки, необходимо четко осознавать, что изложенная точка зрения не является бесспорной и окончательной. По мере более глубокого изучения искомого понятия категории вполне возможно произойдет переоценка отдельных положений, а может быть и позиции автора в целом.

Исследование категории «муниципальная организация местного самоуправления» в муниципальной науке самым тесным образом связано с анализом таких ключевых понятий, как «местная власть», «муниципальное образование», «муниципальная организация». Каждое из них, как мне представляется, характеризует одно из свойств категории «муниципальная организация местного самоуправления», позволяет более полно раскрыть ее сущность и содержание, особенности исследуемого социального явления в общественной жизни, его роль и место в системе управления обществом в целом и местными сообществами, в частности.

1. Категория «муниципальная организация местного самоуправления» в муниципальной науке.

В муниципальной науке понятие «муниципальная организация» используется в нескольких значениях.

Во-первых, термин «муниципальная организация» используется в муниципальном праве. Под ним понимается муниципальное унитарное предприятие или муниципальное учреждение. Правда, в нем остается открытым вопрос «Можно ли относить органы местного самоуправления к муниципальным организациям?»

Во-вторых. В работе Л.А.Велихова «Основы городского хозяйства» (1926 г.) неоднократно используется понятие «муниципальная организация» в следующих словосочетаниях: муниципальная организация в западно-европейских странах; муниципальная организация в США; муниципальная организация в дореволюционной России; муниципальная организация в СССР . В книге «Коммунальное управление в Финляндии» (1985 г.) имеется глава, которая называется «Финляндия. Коммунальная организация». В другой работе «Местное самоуправление» (1995 г.), выпущенной Национальной ассоциацией местных властей Дании и Союза Российских городов, отдельная глава посвящена анализу вопроса о политической и административной организации местных органов власти в Дании.

В каком значении употребляются понятия «муниципальная организация», «коммунальная организация»?

Л.А.Велихов под муниципальной организацией понимал систему и структуру распорядительных и исполнительных органов городского самоуправления. В такой же трактовке рассматривается сущность термина «коммунальная организация».

Нетрудно заметить, что определение Л.А. Велиховым понятия «муниципальная организация» представляется более глубоким и емким по своему содержанию. Оно отражает объективное существование организации местного самоуправления, элементами которой являются органы местного самоуправления. Напомним, что городское самоуправление рассматривалось Л.А.Велиховым как специфический вид местного самоуправления.

Вот почему логичным выглядит введение в научно-практический оборот категории «муниципальная организация местного самоуправления».

Это позволяет, во-первых, четко зафиксировать муниципальную модель (способ и форму) организации местного самоуправления. Заметим одну из моделей, но далеко не единственную в практике местного самоуправления. Можно говорить о земской организации местного самоуправления в его «урезанном» виде, о «постсоветской» переходной организации местного самоуправления в Российской Федерации в период 1991-1995 годов.

Во-вторых, как показывает мировой опыт, именно муниципальная организация местного самоуправления соответствует потребностям рыночной экономики и демократического общества. Она представляет собой один из наиболее устойчивых элементов в конструкции конституционного устройства страны, «кирпичик» в системе власти и одновременно неотъемлемый элемент гражданского общества.

В-третьих, муниципальная организация местного самоуправления представляет собой более емкое и глубокое по своему содержанию понятие, чем просто понятие «муниципальная организация». Его изучение обуславливает необходимость комплексного и системного подхода, предусматривающего использование методов и методологии других общественных наук, исследующих проблемы местного самоуправления.

2. О сущности категории «муниципальная организация местного самоуправления».

Категория «управление» определяется нами как власть и ее организация. Управление и власть тесно взаимосвязаны и не могут существовать друг без друга. Без власти нет управления, также как любая власть нуждается в управлении. Для того чтобы управлять, т.е. воздействовать на окружающую внешнюю и внутреннюю среду, взаимодействовать с ее субъектами власть нуждается в организации. При этом речь идет не только о форме организационного устройства власти, но и о социальном механизме регулирования общественных отношений власти с субъектами, включая местные сообщества.

В теории и практике муниципального управления используются следующие понятия: «организация местной власти», «организация местного самоуправления», «муниципальная организация местного самоуправления».

Категория «организация местной власти» отражает объективное существование социального субъекта управления местными сообществами. Этот субъект представляет собой социальную организацию, которая является неотъемлемым элементом социального управления в государстве и гражданском обществе.

Категория «организация местной власти» в самом широком смысле этого понятия рассматривается как форма и способ организации управления местными сообществами. Речь идет, с одной стороны, о форме устройства местной публичной власти в границах проживания местного сообщества (общины, коммуны) или группы местных сообществ, а с другой – о социальном механизме регулирования общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия местной власти и местных сообществ по решению вопросов их жизнедеятельности.

Исторический и социальный опыт управления местными сообществами позволяет выделить следующие формы организации местной публичной власти и соответствующие им социальные механизмы взаимодействия местной власти с местными сообществами: государственно-административная (например, советская организация местной государственной власти) земская организация местного самоуправления (общественного управления), муниципальная организация местного самоуправления.

Категория «организация местной власти» раскрывает не только форму организации местной власти и социальный механизм ее взаимодействия и взаимоотношений с субъектами, но и способ ее формирования. Как известно, существует два способа формирования организации местной власти: административный и публичный.

Сущность административного способа состоит в том, что организация местной власти учреждается государством в лице его органов.

Публичный способ связан с участием местных сообществ в создании организации местной власти. Речь идет о формировании отдельных элементов организации местной власти выборным демократическим путем без каких-либо ограничений. Сформированная выборным путем организация местной власти приобретает публичный характер. Это нашло свое отражение в понятии «местная публичная власть».

Следует заметить, что сформированная публичным способом организация местной власти, далеко не всегда обеспечивает реальное участие местных сообществ и граждан в решении вопросов их жизнедеятельности. К примеру, советская организация местной государственной власти формировалась публичным способом, однако социальный механизм ее функционирования не позволял местным сообществам обеспечивать реальную защиту своих интересов и интересов местного населения на территории их проживания.

Аналогичная ситуация наблюдается в трансформантном российском обществе, когда в условиях становления и развития местного самоуправления местные сообщества не получили в федеральном законодательстве права на осуществление местного самоуправления, т.е. не рассматриваются в качестве самостоятельных субъектов местного самоуправления.

Категории «местное самоуправление» определяется нами как местная публичная власть в различных формах ее организации, формируемая местными сообществами и одновременно как демократический институт гражданского общества, посредством которого обеспечивается реализация конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Категория «организация местного самоуправления» в самом обобщенном виде характеризует все формы и способы организации местной публичной власти, которые имели и имеют место в современной практике местного самоуправления. Вместе с тем ее изучение позволяет выявить присущие для местного самоуправления как социального явления особенности, связанные с его организацией и функционированием на различных этапах его развития с учетом зарубежного и отечественного опыта.

Российская практика развития местного самоуправления знает две основные формы организации местной публичной власти: земскую и муниципальную. При этом нередко можно встретить мнение, согласно которому между ними нет существенной разницы. На наш взгляд, данная позиция не выдерживает критики.

Земство как форма и способ организации местного самоуправления – уникальное социальное явление в жизни российского общества. Именно через земскую организацию местного самоуправления Россия сделала свой первый шаг в формировании гражданского общества, когда попыталась использовать социально-экономический и культурно-исторический потенциал местных (городских и сельских) сообществ по решению вопросов не только местного, но общегосударственного и общественного значения.

Категория «муниципальная организация местного самоуправления» в самом широком смысле искомого понятия рассматривается как форма и способ организации местной публичной власти, присущие демократическому обществу с рыночными отношениями. Речь идет о таком типе организации местного самоуправления, который обеспечивает реальное участие местных сообществ и граждан в осуществлении своего права на местное самоуправление, в защите своих законных прав и интересов, направленных на решение вопросов обеспечения их жизнедеятельности.

Под муниципальной организацией местного самоуправления в узком смысле рассматриваемого понятия понимается, с одной стороны, совокупность органов муниципальной власти, форм самоорганизации и участия граждан в местном самоуправлении, а с другой – социальный механизм, регулирующий общественные отношения, возникающие в процессе реализации местными сообществами и гражданами своих прав на осуществление местного самоуправления.

Муниципальная организация местного самоуправления в современном российском обществе формируется местным сообществом или группой местных сообществ на территории муниципального образования.

Муниципальная организация местного самоуправления как открытая социальная система имеет ярко выраженную социальную направленность, ибо призвана обеспечивать удовлетворение общественных (коллективных) потребностей членов местного сообщества и защищать их интересы.

Муниципальная организация местного самоуправления может быть описана с помощью ряда параметров. Главными из них являются: целевое назначение; правовая и нормативная основа; ресурсы; процессы и структура; разделение труда и распределение ролей; внешняя среда; система внутренних социальных, экономических связей и отношений, отражающих организационную культуру.

Целевое назначение. Муниципальная организация местного самоуправления как социальная организация формируется местным сообществом или группой местных сообществ с целью реализации предоставленного его членам государством, обществом права на местное самоуправление и защиты их интересов.

Правовой статус. В муниципальных нормативно-правовых актах определяются условия создания муниципальной организации местного самоуправления, ее статус, компетенция, организационная структура, вопросы реорганизации и ликвидации муниципального социального образования и др.

Ресурсы. Основным социальным ресурсом муниципальной организации местного самоуправления является местное сообщество или группа местных сообществ. Ее экономические ресурсы основываются на муниципальной и других видах собственности, на базе которой функционирует местное (муниципальное) хозяйство. Информационные ресурсы весьма ограничены, так как основным их источником является внешняя среда. Правовые ресурсы определяются тем правовым полем, которое формируется внешней средой.

Структура. Муниципальная организация местного самоуправления представляет собой живой социальный механизм, который характеризуется наличием структуры, понимаемой как состав и соотношение входящих в нее элементов, выделяемых по критериям управленческих процессов. Элементы структуры можно сгруппировать в два основных блока.

Первый блок: публично-властный (совокупность органов и должностных лиц местного самоуправления). Он включает в себя следующие элементы:

1. Муниципальные управленческие организации с публично-властными полномочиями:

1.1. Представительный орган местного самоуправления.

1.2. Исполнительный орган местного самоуправления.

1.3. Другие органы местного самоуправления.

2. Высшее выборное должностное лицо местного самоуправления (глава муниципального образования, глава муниципалитета, руководитель коммуны и т.п.).

3. Другие выборные и невыборные должностные лица местного самоуправления.

Второй блок: общественно-деятельный. В него можно включить следующие элементы:

1. Формы непосредственного участия граждан в местном самоуправлении (местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву выборных должностных лиц, депутатов, изменению границ муниципальных образований).

2. Формы осуществления гражданами местного самоуправления, определенные федеральным законодательством (территориальное общественное самоуправление, сходы, собрания, конференции граждан, опросы граждан, публичные слушания и др.)

3. Формы участия граждан в местном самоуправлении посредством общественных органов, создаваемых органами местного самоуправления, главой муниципального образования и т.п.

4. Общественные организации, расположенные на территории муниципального образования, и принимающие участие в местном самоуправлении в различных формах.

5. Формы самоорганизации граждан для участия в местном самоуправлении, не установленные федеральным законодательством.

Функционирование данной социальной системы обуславливается изменениями, происходящими как в результате взаимодействия между элементами внутренней структуры, так и изменений, происходящих в отношениях между муниципальной организацией местного самоуправления с окружающей ее внешней средой.

Разделение труда и распределение ролей. Целевое назначение муниципальной организации местного самоуправления определяет роль и функциональное назначение каждого ее компонента в реализации поставленных перед ней целей и задач. При этом местное сообщество оставляет за собой право регулирования компетенции органов муниципального управления и должностных лиц местного самоуправления, непосредственного участия жителей в решении вопросов местного значения в границах территории их проживания.

Муниципальная организация местного самоуправления как социальный механизм регулирования общественных отношений. Муниципальная организация местного самоуправления как социальный механизм регулирует в местных сообществах три основных группы отношений: публично-властные, социально-экономические и общественно-деятельностные. Они формируются и функционируют в соответствующих сферах управления местными сообществами.

1. Сфера публично-властных отношений представляет собой совокупность отношений между:

- местными сообществами и органами и должностными лицами местного самоуправления по вопросам формирования и эффективности функционирования структуры муниципальной организации местного самоуправления;

- органами и должностными лицами местного самоуправления в структуре муниципальной организации местного самоуправления в части реализации своих публично-властных функций;

- органами и должностными лицами местного самоуправления муниципальных организаций в границах муниципального района, на территории субъекта Российской Федерации и т.п.

2. Сфера социально-экономических отношений включают в себя общественные отношения:

- по поводу владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

- между органами муниципальной власти и субъектами хозяйственной деятельности всех организационно-правовых форм и форм собственности по удовлетворению общественных (коллективных) потребностей местных сообществ и отдельных граждан;

- между местными сообществами и органами муниципальной власти по вопросам социально-экономического развития муниципального образования и др.

3. Сфера общественно-деятельных отношений – это отношения, которые возникают в процессе участия граждан в местном самоуправлении, взаимодействия местных сообществ с органами и должностными лицами муниципальной власти по вопросам:

- обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;

- эффективности использования форм непосредственной демократии и форм участия граждан в местном самоуправлении, развития различных форм самоуправления и самодеятельности граждан;

- максимального использования потенциала местных отделений политических партий, общественных организаций, самодеятельных объединений граждан для решения вопросов жизнедеятельности местных сообществ.

Внешняя среда выступает в качестве условия и источника существования муниципальной организации местного самоуправления. Внешняя среда обеспечивает ее всеми видами ресурсов. Посредством воздействия экономических, политических, правовых, социально-культурным, технологическим, экологическим, природно-географическим факторам и переменным она оказывает прямое и косвенное влияние на стратегию развития муниципальной организации местного самоуправления, на ее внутреннюю структуру и характер деятельности.

Уровни муниципальной организации местного самоуправления: городские и сельские поселения, искусственно созданные территориальные образования (районы, округа, графства, уезды, волости и т.п.).

В принципе каждое местное сообщество имеет право создавать муниципальную организацию местного самоуправления. В то же время население должно иметь наиболее полное и объективное представление об экономическом, социально-культурном, образовательном и научном потенциале создаваемого социального образования, соизмеряя свои возможности с решением вопросов обеспечения жизнедеятельности членов местного сообщества, а также с выполнением своих обязанностей перед государством и обществом. При таком подходе местное сообщество окажется перед выбором: либо создавать муниципальную организацию местного самоуправления самостоятельно либо совместно с другими местными сообществами.

Предметные области муниципальной организации местного самоуправления – это реализация местными сообществами своего права на осуществление местного самоуправления, защита и обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина, вопросы обеспечения их жизнедеятельности, Вместе с тем государство в лице своих органов может передавать муниципальным организациям местного самоуправления свои отдельные государственные полномочия.

Объектами воздействия муниципальной организации местного самоуправления являются: местные сообщества, муниципальная собственность, муниципальное хозяйство и местное хозяйство, организации всех организационно-правовых форм и форм собственности.

В качестве субъектов воздействия муниципальной организации местного самоуправления выступают: местное сообщество как главный субъект местного самоуправления, органы муниципального управления, субъекты коммерческого и некоммерческого секторов.

Типы моделей муниципальной организации местного самоуправления.

Муниципальная организация местного самоуправления рассматривается нами как открытая социальная система, которая самым тесным образом взаимодействует с внешней средой. Она характеризуется следующими чертами и свойствами открытой системы: наличием компонентов и связей между ними, структуры, процессов, целостностью, идентификацией (то, что отличает ее от других систем), окружением или окружающей ее внешней средой, концептуализм.

Эта социальная система не всегда является самообеспечивающейся, так как ее жизнедеятельность во многом зависит от внешней среды, из которой она получает все виды ресурсов, включая информацию. Одним из существенных признаков муниципальной организации местного самоуправления как открытой системы выступает ее способность приспосабливаться к изменениям во внешней среде по причине своего выживания.

Как показывает опыт и практика местного самоуправления (муниципального управления) в различных странах мира она имеет как общие, так и специфические черты. К примеру, функционируют англосаксонская, континентальная и так называемая «смешанная» типы муниципальной организации местного самоуправления. Внутри одной страны, например, в Германии, действуют различные ее модели. Что касается Российской Федерации, то в ней наблюдается попытка внедрения «унифицированной» муниципальной модели местного самоуправления, не учитывающих особенностей регионов и местных условий.

Если рассматривать потенциальные возможности муниципальных организаций по выполнению возложенных на них полномочий по решению вопросов местного значения, то их можно разделить на три основных группы. К первой можно отнести муниципальные организации местного самоуправления, которые выполняют минимальный объем обязательных полномочий в вопросах местного значения. Ко второй относятся муниципальные организации местного самоуправления, исполняющие полный объем полномочий в вопросах местного значения. К третьей относятся муниципальные организации местного самоуправления, которые осуществляют одновременно выполнение вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, тогда как муниципальные организации первой и второй групп ими не наделяются.

О соотношении понятий «муниципальная организация местного самоуправления» и «муниципальное образование».

Муниципальное образование в федеральном законодательстве, с одной стороны, используется для обозначения определенной территории, в границах которой местное население реализует свое право на местное самоуправление, а, с другой, рассматривается в качестве особого субъекта правовоотношений.

Муниципальная организация местного самоуправления рассматривается нами в качестве социального субъекта управления местными сообществами, который представляет собой способ и форму осуществления местными сообществами местного самоуправления. Отсутствие данного понятия в российском законодательстве не означает, что оно не имеет права на свое существование. Муниципальная организация местного самоуправления отражает реальное и объективное существование социального субъекта управления местными сообществами, которое реально функционирует в государстве и обществе, независимо от того признают ли его существование законодатели, представители общественных наук. На наш взгляд, наличие муниципальной организации местного самоуправления является неотъемлемым условием осуществления местными сообществами своего право на самоуправление.

О взаимосвязи между понятиями «система местного самоуправления» и «муниципальная организация местного самоуправления».

В теории и практике муниципального управления можно встретить несколько подходов в определении категории «система местного самоуправления».

Согласно первому, под системой местного самоуправления понимается совокупность мероприятий, методов и средств, направленных на упорядочивание деятельности местного сообщества по решению стоящих перед ним задач (1).

Как нам представляется, вряд ли можно считать однопорядковыми понятия «муниципальная организация местного самоуправления» и «система местного самоуправления». Сущность и содержание термина «система местного самоуправления» определяется категория «деятельность», а не понятием «форма народовластия», т.е. форма местной публичной власти.

Можно предложить еще одну точку зрения по данному вопросу. Когда речь идет об использовании понятия «система местного самоуправления», то следует иметь в виду следующее обстоятельство. Эта категория, с одной стороны, отражает объективное существование определенной формы, способа устройства, организации управления местным сообществом, а с другой – представляет собой совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом и образующих определенную целостность и единство.

В число элементов включены муниципальные образования, органы местного самоуправления, население муниципальных образований, органы территориального общественного самоуправления, объекты муниципального хозяйства, муниципальные общественные и политические объединения, деятельность которых связана с осуществлением местного самоуправления (2).

На наш взгляд, включение в систему местного самоуправления в качестве ее элементов муниципальных образований, населения, объектов муниципального хозяйства является неоправданным. Данные понятия используются в теории и практике муниципального управления для раскрытия сущности и содержания категории «местное самоуправление» (территориальная, экономическая и социальная основы местного самоуправления). В то же время среди элементов не названы другие организационные формы непосредственной демократии.

Согласно третьему подходу, понятие «система местного самоуправления» как совокупность элементов, которые представляют собой формы непосредственного и опосредованного (через органы местного самоуправления) участия населения в решении вопросов местного значения. К числу этих элементов относят:

референдумы;

сходы (собрания) граждан по месту их жительства;

выборный представительный орган местного самоуправления;

выборные лица местного самоуправления (глава местного самоуправления, руководитель муниципальной милиции (полиции), казначей и др.);

местную администрацию и иные органы местного самоуправления;

органы территориального общественного самоуправления. (3)

Нетрудно заметить взаимосвязь между понятиями «система местного самоуправления» «муниципальная организация местного самоуправления». И все же мы не склонны рассматривать данные термины как однопорядковые.

Категория «система местного самоуправления» по своему содержанию отражает наиболее общие черты, характерные для местного самоуправления как социального явления в государстве, связанного с развитием народовластия как формы и способа осуществления местной публичной власти и института гражданского общества. Эти основные черты присущи и земской и муниципальной модели организации местного самоуправления.

Понятие «муниципальная организация местного самоуправления», отражая конкретную форму и способ организации местного самоуправления, вместе с тем характеризует присущие для нее специфические особенности.

Обобщим вышесказанное.

Введение в научно-практический оборот категории «муниципальная организация местного самоуправления» позволяет четко зафиксировать муниципальную модель организации местного самоуправления. Заметим одну из моделей, но далеко не единственную в практике местного самоуправления. Муниципальная организация местного самоуправления создается местным сообществом или группой местных сообществ для достижения стоящих перед его членами общественно значимых целей. Обязательным условием формирования и функционирования социального субъекта управления местными сообществами является наделение его публично-властными, социально-экономическими и общественно-деятельностными функциями для решения вопросов их жизнедеятельности.

Как показывает мировой опыт, именно муниципальная организация местного самоуправления соответствует потребностям рыночной экономики и демократического общества. Она представляет собой один из наиболее устойчивых элементов в конструкции конституционного устройства страны, «кирпичик» в системе власти и одновременно неотъемлемый элемент гражданского общества.

Литература

1. Когут Е. Система местного самоуправления: основы разработки и применения в городах России. – СПб: ИСЭП РАН, 1996. - С.7.

2. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. – Обнинск: Институт муниципального управления, 1997. – С.25.

3. Аксененко Ю., Разгельдеев М., Стенищева О., Шумратов В. Типовой устав сельского районного муниципального образования // Муниципальное право. – 1999.- № 1.- С.23.

Опубликовано: Константинов А. О сущности и содержании категории «Муниципальная организация местного самоуправления» Муниципальное право.- 2007.- №1.- С.2-7.